Айрат Шафигуллин: "Мы не ставим себе задачу собирать штрафы. Важнее — профилактика нарушений"

Руководитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан Айрат Шафигуллин побывал в редакции "Реального времени", где в ходе часовой онлайн-конференции в прямом эфире ответил на вопросы читателей. В частности, глава Татарстанского УФАС России рассказал о том, кто чаще всех — госструктуры или бизнес — нарушает требования антимонопольного законодательства, каковы характерные нарушения и с какими итогами служба завершает юбилейный для управления год.

— Айрат Радинович, недавно Татарстанское управление Федеральной антимонопольной службы отметило 30-летие со дня образования. Как за это время изменилась работа службы? Насколько и в чем вырос объем решаемых задач?

— Изменения, произошедшие за 30 лет, позволили нам побороться за право создавать и реализовывать меры по развитию здоровой конкурентной среды. Позволили изменить мнение людей о той работе, которая нами ведется. Все произошедшие за эти годы изменения базируются прежде всего на созданном в этой сфере законодательстве. В общей сложности принято четыре антимонопольных пакета, направленных на совершенствование законодательства в вопросах развития конкуренции. В настоящее время идет работа над пятым антимонопольным пакетом, который, на мой взгляд, более отвечает духу времени, связанному с глобальными процессами цифровизации, когда цифровая трансформация и информационные технологии становятся частью нашей жизни.

За эти годы был принят эпохальный, на мой взгляд, 94-й федеральный закон, а далее закон 44-ФЗ, который позволил бизнесу участвовать в госзакупках. Основным законом, которым мы руководствуемся в своей работе, был и остается 135-ФЗ — закон о защите конкуренции, устанавливающий запреты на ограничение конкуренции, а также позволяющий воспрепятствовать злоупотреблениям со стороны монополистов.

За три последних года мы перешли к риск-ориентированному подходу. Нашей целью стало не наказание, а предупреждение нарушений. Система антимонопольного комплаенса — комплекс мер, предупреждающих возникновение антимонопольных нарушений, внедрена в деятельности всех органов власти в республике. Это большое достижение, которым мы гордимся. Идет снижение числа нарушений в последнее время. В соответствии с принятым Национальным планом развития конкуренции стояла задача в два раза снизить нарушения со стороны органов власти. В республике этот показатель достигнут.

— Свобода конкуренции и эффективная защита предпринимательства — были и остаются миссией УФАС. Каков основной характер нарушений, допускаемых поднадзорными вам субъектами республики?

— Самые серьезные нарушения антимонопольного законодательства — картельные сговоры между хозяйствующими субъектами. Со стороны органов власти это нарушения в части издания нормативных актов, ограничивающих конкуренцию. Сегодня в Татарстане таких нарушений значительно меньше.

За последние три года по статье 10 135-ФЗ — "Запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением" было выявлено всего 16 случаев. В 2019-м — 10, в 2020-м — два, в 2021-м — четыре. Нами отмечается заметная тенденция на снижение подобных нарушений.

Мы реализуем план профилактических мероприятий, позволяющий не допускать нарушения антимонопольного законодательства. И видим результат этой работы.

— И нарушают не потому, что хотят нарушить, а потому что не знают, что хотят нарушить?

— Большая часть нарушений происходит при участии хозяйствующих субъектов в закупках или со стороны организаторов торгов. Чаще — нарушения неосознанные. Где-то не учли изменения в законодательстве, принятие новых нормативных актов. Отсюда — ошибки. Но и такие факты встречаются все реже.

— Получается, что ваши специалисты не столько наказывают, сколько помогают бизнесу?

— Тенденция на снижение нарушений — это в том числе результат наших профилактических мер. Почти все хозяйствующие субъекты, а также представители государственных органов и муниципалитетов прекрасно знают и участвуют в проводимых Татарстанским УФАС России публичных обсуждениях антимонопольной практики. На них подробно разбираем изменения в законе, рассказываем о практике выявления нарушений. При этом у каждого участника есть возможность задать свой вопрос. В 2019—2020 гг. такие встречи проводили ежеквартально, сейчас сократили до двух раз в год.

К сожалению, из-за пандемии пришлось сократить количество наших выездов в муниципальные районы республики. В рамках этих визитов мы проводим встречи с населением, предпринимателями и с органами муниципальной власти. Доводим информацию о нарушениях, практике, которая складывается, получаем обратную связь. И, можно сказать, что уровень подготовленности как бизнеса, так и представителей госвласти существенно вырос.

Не могу не отметить и то, что в 2020 году мы первыми в России при поддержке Рустама Нургалиевича провели обучение по профилактике нарушений антимонопольного законодательства на базе нашего учебного центра для представителей всех органов власти республики. И это дало результаты.

— А кто чаще нарушает — бизнес или представители госструктур?

— На этот вопрос однозначно ответить нельзя. Например, число жалоб со стороны бизнеса на государственные и муниципальные закупки сократилось в два-три раза. При этом число обоснованных жалоб тоже снизилось в 2,5 раза. Ранее фиксировалось 80% обоснованных жалоб. Это говорит о том, что появились специалисты, которые профессионально занимаются вопросами организации конкурентных процедур и делают это в рамках закона.

На мой взгляд, не столько важно количество, сколько характер нарушений. Самое серьезное нарушение — картели, и это всегда хозяйствующие субъекты. В сфере рекламы тоже хозяйствующие субъекты, аналогичная ситуация свойственна для недобросовестной конкуренции. Для органов власти характерны нарушения, связанные со статьями 15-17 135-ФЗ, а это акты или действия, ограничивающие конкуренцию. В общей сумме таких нарушений за последние 3 года выявлено 106. И, как я уже отметил, здесь заметно существенное снижение. В сфере рекламы, если смотреть в среднем по году, 150 нарушений и большая часть приходится на бизнес.

— Представители татарстанского бизнеса часто жалуются, что техзадания нередко пишутся для конкретного поставщика, и вся прозрачность торгов аннулируется. Как ведется работа в этом направлении?

— В 2021 году нами было проверено 1 263 закупки (3,6% от всех государственных закупок в республике), из них 707 (56%) закупок на основании жалоб и обращений граждан, организаций и различных госорганов. Утверждать, что все госзакупки делаются для конкретного поставщика, не совсем корректно. Нередко заявители ссылаются, что заказчик выставил невыполнимые условия, и закупка "заточена под конкретного поставщика или товар".

Такие нарушения существуют, и мы их выявляем в ходе плановых и внеплановых проверок, а также на основании поступающих обращений. Если видим, что неправомерные действия повлияли на результат торгов и ограничили конкуренцию, процедуру отменяем, предписываем устранять нарушения и повторно провести торги. Если нарушение было, но оно не повлияло на конкуренцию в ходе торгов, результаты не отменяем, но нарушителей привлекаем к ответственности в виде штрафов, или даже в виде дисквалификации.

— В свое время существовало такое понятие, как "ложный донос". Если жалоба необоснованная, то насколько объективно такое расследование? И грозит ли что-то жалобщику?

— Если жалобы необоснованные и это выяснилось в ходе рассмотрения, жалобщиков за "ложный донос" не наказывают. В нашей практике встречаются массовые жалобщики, цель которых не участие в торгах, а их срыв. Мы такой подход не поддерживаем, но, к сожалению, пока нет законодательных ограничений, которые позволили бы не принимать подобные жалобы к рассмотрению. Ожидаем, что будут приняты подготовленные ФАС России поправки в законодательство, которые позволят бороться с этим явлением.

Есть и другая категория жалобщиков — это те, которые пишут обращения с целью вымогательства, а это уже является серьезным нарушением. В таких случаях материалы направляем в правоохранительные органы.

— В правоохранительной системе есть понятие "злостный нарушитель". Приходится ли с таковыми сталкиваться в срезе антимонопольного законодательства?

— И в нашей сфере есть те, кто часто нарушает законодательство. Однако крайне редки случаи, когда нарушения происходят из раза в раз. Исходя из нашей практики, чаще всего среди таких нарушителей встречаются организации, участвующие в закупках, а также работающие в сфере рекламы. Как правило, это связано с тем, что штрафы за такие нарушения небольшие. Однако при повторном нарушении размер штрафов возрастает и используется такой метод воздействия на нарушителя как дисквалификация. В 2020 году по нашему иску дисквалифицирован руководитель ПИЗО Лаишевского района. В текущем году принято решение о дисквалификации руководителя частной компании. Инструмент этот, безусловно, эффективный: нарушитель на определенный срок лишается права занимать те или иные должности.

— Примерно какие пропорции доли предупреждений и наказаний?

— Например, в 2019 году было выявлено 254 нарушения закона о рекламе, где в половине случаев выдано предупреждение, так как нарушение было совершено впервые. В 2020 году было 182 обвинительных решения, 63 из них — предупреждения. За 9 месяцев 2021 года — 49 предупреждений на 132 выявленных нарушения. Предупреждение также выдается в случае, если обнаружены признаки нарушения закона о защите конкуренции. И только если оно не возымело должного эффекта, возбуждается дело, а за решением по нему, как следствие, — идет штраф. Нередко очень серьезный.

— А какие есть еще инструменты у антимонопольной службы для принуждения субъектов бизнеса, госструктуры к исполнению закона?

— Штрафы являются достаточно действенным наказанием для тех, кто нарушил закон. И в зависимости от того, каким было нарушение, штраф может быть как небольшим, так и весьма значительным. Но мы не ставим себе задачу собирать штрафы. Главное — предотвратить нарушение. Тем не менее, если речь идет об участниках картельного сговора, они порой выплачивают штрафы в несколько десятков миллионов рублей, а иногда и миллиарды.

Есть и самая крайняя мера — уголовное наказание, она предусмотрена как раз за картели. В этом случае мы все материалы передаем в правоохранительные органы.

— Вы говорили, что пандемия наложила серьезное ограничение на работу действия УФАС. В чем пришлось сейчас изменить свою работу? Где и как происходит взаимодействие с бизнесом и госструктурами?

— Вынужденные ограничения привели к ускорению внедрения IT-технологий, которые ранее использовались, но были не настолько востребованы. А с приходом пандемии эти технологии оказались очень нужны. Особенно для организации работы на удаленке.

Готовым к работе на удаленном доступе оказался и бизнес. Мы до сих пор при назначении дел к рассмотрению предлагаем воспользоваться возможностями интернета. Но здесь есть и психологические моменты: оффлайн по-прежнему более удобен как госорганам, так и компаниям. В том числе, когда важно донести свою позицию по рассматриваемому вопросу и лучше сделать это не через экран компьютера.

В пандемию мы активно подключились к мониторингу цен на продукты, медицинские маски, антисептики. Вошли в состав оперативного штаба республики, отслеживающего экономические процессы в регионе. Ситуация со временем выправилась, рост цен, который был в 2020 году, удалось остановить — он был неоправданным и спекулятивным.

— А какую роль в деятельности УФАС играет учебно-методический центр?

— Это единственный учебный центр антимонопольной службы в РФ. И это огромное достижение для управления. Таких центра всего два в Европе: один в Будапеште, другой в Казани. Это дает огромное преимущество для республики и для коллектива в том числе. Наши сотрудники имеют возможность посещать все курсы, тренинги, конференции. И это значительно упрощает работу с бизнесом и госструктурами. Ежегодно на базе учебного центра мы проводим конференции, встречаемся с коллегами, обмениваемся опытом.

По итогам 2020 года мы заняли 3-е место в рейтинге лучших территориальных органов ФАС России Татарстан. Гордимся этим успехом и считаем, что в этой оценке свою роль сыграла и возможность повышать свои компетенции по программам учебно-методического центра.

— Достаточно активная практика — организация открытых тематических уроков для татарстанских старшеклассников. Насколько эффективной она себя показала?

— Формируется правовая культура по соблюдению антимонопольного законодательства. Естественно, что понимание важности конкуренции лучше прививается с детского возраста. В рамках этой работы наши сотрудники выезжают в районы, ведут открытые уроки, на доступном языке объясняют, какое значение для экономики имеет развитие конкуренции.

Кроме этого, стал уже традиционным конкурс "Конкуренция глазами школьника". В прошлом году поступило более 400 заявок на участие в конкурсе. Школьники присылали интересные работы — это рисунки, видеоролики, стихи. Но самое важное — растет понимание роли конкуренции в экономической системе. Это тот инструмент, который позволяет конкурентную культуру внедрять в массы, чтобы люди понимали, что конкуренция — это часть нашей жизни.

- Можно ли в целом подвести итоги уходящего года? Насколько и в чем он был напряженным? Какие успехи можно отметить?

— Хочется отметить, что в этом году нами совместно с Казанским федеральным университетом была проведена очень серьезная конференция в области цифровизации и права. Надеемся, что это мероприятие, отвечающее реалиям сегодняшнего дня, где цифровые процессы прочно вошли во все сферы жизни, будет продолжено на регулярной основе.

2021 год — это юбилейный для нашего ведомства год. Я очень благодарен своей команде — сотрудникам Татарстанского УФАС России — за ту важную работу, которую они ведут ежедневно. Для меня важно, что в условиях пандемии мы сумели сохранить коллектив, продолжали создавать и реализовывать меры по развитию здоровой конкурентной среды, следуя миссии антимонопольной службы и осуществляя контроль за соблюдением законодательства.

Один из самых важных результатов как для всей страны, так и для республики — это постепенный выход из пандемии. Мы понимаем, что в этих условиях экономика должна развиваться. А антимонопольное регулирование — один из инструментов этого развития. Наша задача — выполнять работу, обеспечивающую конкурентную среду в экономике. Важно, чтобы та ситуация, которая была в 2020 году, ушла в прошлое, восстановились экономические процессы.