«Долгов могло бы и не быть»

Татьяна Голикова рассказала «Огоньку», как можно навести порядок в межбюджетных отношениях Регионы плохо управляют своими финансами, считает председатель Счетной палаты Татьяна Голикова. Как можно вылечить эту застарелую болезнь, она объяснила "Огоньку" -- Татьяна Алексеевна, что происходит с региональными финансами? -- Поправками в Бюджетный кодекс, которые были приняты осенью, и законом о бюджете на 2017-2019 годы был установлен своего рода переходный период во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами по сбалансированности региональных бюджетов. Отмечу сразу, что за эту тему столь серьезно взялись в первый раз с 2004 года. За истекшие 13 лет в России ни разу не проводилась инвентаризация региональных полномочий: ведомства федерального уровня все это время не анализировали, на что тратят деньги регионы в сфере их отраслевой компетенции. В преддверии формирования бюджета на текущий период Минфин провел такую мини-инвентаризацию полномочий на основании информации от самих региональных властей, подсчитав расходы регионов по минимальным бюджетам. И на основании, в том числе, этой работы определил размеры финансовой помощи на этот год. Кроме того, законодатель впервые обусловил предоставление дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов (нецелевые средства на покрытие расходов регионов.-- "О") необходимостью заключения соглашений между центром и регионами. Срок для их подписания был дан до 1 марта. Теперь правительство, Минфин, Счетная палата будут мониторить, как регионы исполнят обязательства, прописанные в этих соглашениях. -- А что было обещано? -- Региональные власти взяли на себя обязательства по повышению доходной части своих бюджетов, сбалансированности, оптимизации расходов, развитию малого и среднего бизнеса и т.п. В постановлении правительства России (N1506 от 27 декабря 2016 года) перечислены все условия, которые были включены в типовые соглашения между центром и регионами. -- Регионы под этим подписались до 1 марта? -- Не только под этим! Впервые в новейшей российской истории в этот же срок были заключены и соглашения о предоставлении субсидий -- это уже целевые деньги регионам на поддержку различных отраслей экономики вне зависимости от того, это образование или сельское хозяйство. Но исполняться эти соглашения будут теперь иначе, чем раньше: не федеральный центр будет выделять средства региону и ждать исполнения обещанного, а регион будет оплачивать расходы на ту или иную программу сам, а федерация присоединится к этому процессу в порядке софинансирования в той пропорции, которая установлена законом, постановлением и соглашением. -- А в чем еще суть "переходного периода"? -- Она еще и в том, что до 30 апреля 2017 года отраслевыми ведомствами должна быть проведена глубокая и полная инвентаризация расходных полномочий регионов в тех сферах, где осуществляется федеральное регулирование. Ведь не только федерация считает себя "пострадавшей стороной", но и регионы, которые утверждают, что в нарушение принципов, установленных бюджетным законодательством и законодательством о разграничении полномочий между центром и регионами от 2004 года, федеральный центр перетянул финансовое одеяло на себя и теперь регулирует чуть ли не все расходы регионов, которым уже катастрофически не хватает собственных ресурсов. Немало нареканий и на то, что федерация охотно навязывает регионам новые полномочия и обязательства, а вот денег на их реализацию выделяет неохотно, а в отдельных случаях вообще не выделяет. Не удивительно, что с каждым годом число региональных "долгов" такого рода растет... -- Но настоящие долги вроде как сокращаются? -- Это действительно так. По крайней мере, происходит замещение обязательств перед коммерческими банками на бюджетные кредиты. Это хорошо, потому что по бюджетным кредитам процентная ставка куда как ниже коммерческой, составляющей 8-15 процентов. С другой стороны, долг есть долг, даже если он взят под низкий процент, выплачивать его все равно придется, а на обслуживание долгов, особенно коммерческих, уходят немалые средства. Но самое обидное то, что этих долгов могло бы и не быть. По крайней мере, их суммы были бы существенно меньше, если бы региональными финансами управляли грамотные специалисты. Лучше всего пояснить на примере... В декабре 2016 года регионы взяли 127 млрд рублей коммерческих кредитов и тем самым нарастили свой долг на 1,5 процента по отношению к тому, что было годом ранее: задолженность достигла отметки 2,353 трлн плюс 34,6 млрд рублей к началу 2016 года. А в январе 2017 года регионы погасили чуть больше 29 млрд рублей по краткосрочным кредитам, которые брали в декабре, потому что не были уверены, получат ли дополнительные доходы в региональные бюджеты. Вот такое, мягко говоря, некачественное планирование, приводит к "перепадам" в долгах. В январе, подсчитав доходы и получив от Минфина бюджетные кредиты, многие регионы свои долговые обязательства снизили. -- Как быть? -- Мониторить подписанные на 2017 год соглашения, завершить масштабную инвентаризацию региональных полномочий, начатую Минфином, который совместно с Минюстом на основе предложений федеральных органов исполнительной власти должен будет подготовить изменения в законодательство, а также реестр расходных обязательств субъектов, на их основе будут определяться размеры финансовой помощи каждому региону на 2018-2020 годы. -- Будет ли пересмотрена схема циркуляции денег между центром и регионами? -- Она уже пересмотрена. С 2017 года 1 процент ставки налога на прибыль, который ранее зачислялся в регионы, теперь зачисляется в федеральный бюджет для последующего направления на увеличение дотаций регионам. В 2017 году это 100 млрд рублей. Прежде всего эти деньги достанутся самым нуждающимся -- тем регионам, у которых крайне высокий уровень зависимости от федерального бюджета. -- А какой процент доходов регионы сегодня направляют в центр? -- У всех по-разному, в зависимости от ресурсной базы. Например, Удмуртия заявила, что отдает 66 процентов, оставляя себе 34 процента. Своя пропорция присутствует в оставшихся 84 случаях. Сколько уходит в федеральную казну, а сколько остается в региональной, зависит, в том числе, и от источников дохода: от того, какие предприятия -- обрабатывающей или добывающей промышленности -- приносят основной доход. -- По-вашему, в чем главная проблема: в низком уровне квалификации региональных финансистов или же в том, что местные власти не ощущают себя полноправными хозяевами? -- И то, и другое. Под низким уровнем финансового менеджмента я понимаю вполне определенные проблемы. Характерный пример: утверждая региональные бюджеты на 2016 год, эти региональные "горе-финансисты" рассчитали доходы региональных бюджетов в 8,8 трлн рублей, а получили 9,9 трлн. Это ошибка -- 1,1 трлн рублей? Расходы же, напротив, спланировали в начале 2016 года в объеме 9,4 трлн рублей, затем увеличили до 10,5 трлн рублей, то есть больше на 1,1 трлн рублей, а исполнили меньше на 590 млрд и практически свели баланс к нулю. Если быть совсем точным, дефицит региональных бюджетов за 2016 год оказался всего 12,6 млрд рублей. И так из года в год. Вопрос: зачем планировать такие расходы, если столько тратить не намерен? -- Это что: завышенные ожидания людей? Или страх перед федеральным центром? -- Отчасти это справедливо, но с небольшой поправкой -- скорее, не перед федеральным центром, а перед собственным заксобранием. Когда начали в этом году заключать соглашения между Минфином и регионами, получающими дотации, выяснилось, что многие субъекты к тому моменту уже утвердили региональные бюджеты, и цифры в обоих документах не совпадали: доходы в отдельных проектах соглашений оказывались ниже, чем в утвержденных региональных бюджетах. Минфин справедливо отказался это согласовывать. Регионы предложили два выхода: либо внести поправки в бюджеты и уменьшить доходы в уже утвержденных бюджетах, либо все же согласиться на утвержденные ими доходы. -- Возможно ли переделать систему так, чтобы регионы получили большую финансовую самостоятельность? -- Конечно, возможно. Но этим нужно серьезно заниматься, потому что любая реформа такого рода требует серьезного обсуждения и внесения поправок в законодательство. Последние могут быть столь серьезны, что сопоставимы с проведением структурных реформ в соответствующих отраслях. -- И налоги тоже придется пересматривать? -- Скорее всего. Но не обязательно, что при пересмотре системы регионы захотят непременно увеличить число своих полномочий. Весьма вероятно, что они что-то захотят передать федеральному центру, чтобы последний, если это будет необходимо, делегировал эти полномочия регионам и сопровождал бы все это выделением субвенций (денег на их реализацию). Но в этом случае перераспределение доходов будет идти в пользу федерации. Это уже применяется с 2005 года, в том числе при обеспечении отдельных социальных выплат разным категориям россиян. Но за то, чтобы работать по такой схеме, выступают, как правило, малообеспеченные регионы. Те же субъекты, где все обстоит неплохо с бюджетной обеспеченностью, сбором доходов, ратуют за дерегулирование, за то, чтобы у них появилась нормотворческая и финансовая свобода. -- От исполнения майских указов тоже придется отказаться? -- Зачем? -- Хотя бы потому, что эти расходы как раз и подорвали и без того хрупкий баланс региональных бюджетов... -- Это еще как посмотреть, на чем он подорвался: на исполнении майских указов или на неэффективном планировании! Понятно, что указы -- это дополнительные расходы, но сейчас ситуация с выплатами по ним стабилизировалась. Сегодня, скорее, проблема в администрировании тех или иных полномочий, нежели в майских указах. -- Премьер недавно пообещал, что не позволит более регионам увеличивать расходы по своему усмотрению. Исключение сделают разве что для регионов-доноров... -- У каждого региона есть полномочия устанавливать собственные расходные обязательства, которые обеспечиваются за счет региональных бюджетов. Это было и есть. Но когда Минфин провел инвентаризацию региональных полномочий, выяснилось, что полномочия из числа тех, что раз за разом не выполняются, относятся, как правило, к предмету совместного ведения региона и федерации. Зато собственные, чисто региональные полномочия, по части расходов реализуются на 100 процентов. И последних год от года становится больше. Причем лидируют по числу таких расходных статей регионы, которые больше других получают дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Вот поэтому Дмитрий Анатольевич (на экономическом форуме в Сочи) заявил, что отныне только регионы-доноры смогут планировать те или иные траты сверх минимального порога. -- Выходит, что свобода рук и трат остается только у трех-пяти регионов? -- Как минимум пяти, хотя регионов-доноров в стране больше, но на дополнительные траты сверх обязательных могут решиться разве что эти пять. -- Насколько оперативно можно навести порядок в региональных бюджетах? -- Можно и очень быстро, все зависит от желания и упорства, в хорошем смысле, тех, кто будет руководить такого рода реформой. Беседовала Светлана Сухова Цифры И дать, и взять Кто кому и сколько должен Доходы консолидированных бюджетов регионов на 1 марта 2017 года составили 982,8 млрд рублей, с ростом к соответствующему периоду 2016 года на 12,1%, расходы -- 1 096,7 млрд рублей (с ростом на 1,1%). Дефицит составил 113,9 млрд рублей (в соответствующем периоде 2016 года складывался дефицит в объеме 208,4 млрд рублей). С суммарным профицитом в объеме 28,7 млрд рублей исполнены бюджеты 15 регионов, с суммарным дефицитом в объеме 142,8 млрд рублей -- бюджеты 70 регионов. Госдолг регионов на 1 февраля 2017 года составил 2 323,9 млрд рублей, снизившись с начала года на 29,3 млрд рублей, или 1,2%. Расходы регионов на обслуживание государственного и муниципального долга составили 12,1 млрд рублей. В структуре долговых обязательств регионов продолжает увеличиваться доля задолженности по бюджетным кредитам с 42,1% на начало года до 45% на 1 февраля 2017 года. Одновременно снижается удельный вес коммерческих кредитов с 34,4 до 31,2%. Источник: Федеральное казначейство