Стратегический поиск

Реформу государственного управления бурно обсуждали и провели в начале 2000-х. Градус критики в отношении чиновников это не снизило. Сейчас, по мнению разработчиков новой стратегии развития страны на 2018–2024год, пришло время снова заняться проблемами эффективности работы госаппарата. Фонд «Центр стратегических разработок» (ЦСР) готовит сейчас стратегию развития страны на 2018–2024годы, и это станет темой одной из сессий Красноярского экономического форума. Особое внимание разработчики уделили уровню эффективности государственного управления. Очевидно— и это демонстрирует опыт успешных трансформаций, в частности стран— «азиатских тигров»,— что именно он в огромной степени определяет успех или неудачу инициатив по модернизации. Министр Российской Федерации Михаил Абызов, выступавший на форуме, отметил главную проблему российского госуправления: на федеральном и региональном уровнях огромное количество административных и экономических барьеров не позволяет реформировать и улучшать систему даже с помощью передовых технологий. «Первый шаг, который необходимо сделать,— это «расчистка» ограничительных функций чиновников, их должно быть столько, сколько необходимо и достаточно для выполнения основных функций государства, тогда и государством управлять будет эффективнее»,— подчеркнул Михаил Абызов. Он привел в пример опыт Сингапура. «Я задал вопрос премьер-министру Сингапура, какие у них KPI, и получил ответ, что их нет. У них есть миссия и принципы, по которым на управленческие позиции выбираются лучшие сыны и дочери сингапурского народа, и они лучшим способом выполняют свою работу и демонстрируют высокие показатели эффективности»,— рассказал министр. Чтобы понять, что тормозило реализацию предыдущих стратегических руководств к действию, эксперты ЦСР подвели итоги работы над выполнением «Стратегии социально-экономического развития России до 2020года», указов президента от 7мая 2012года, а также приоритетных национальных проектов («Здоровье», «Образование»,«Жилье», «Развитие АПК»).Глубинные интервью с 30соавторами этих документов и опрос около 100экспертов обобщены в докладе «Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего уровня», опубликованном в декабре прошлого года. В этом докладе констатируется, что уровень реализации важных стратегических документов не доcтигает и 30%. Причины— фронтальность, то есть попытки охватить полную повестку реформ, превращающие их в длиннющий перечень политик и приводящие к потере фокуса на приоритетах, имитация и выхолащивание исполнения задач, кулуарный подход к определению направлений развития и недостаток взаимодействия с ведомствами-исполнителями. Лекарством от перечисленных проб­лем, по мнению экспертов ЦСР, должен стать многоуровневый подход к процессу стратегического планирования, он должен придать стратегии необходимую гибкость. На верхнем уровне должна разрабатываться концепция развития, которая не является документом прямого действия и не содержит исчерпывающего перечня мероприятий. Второй уровень— приоритетные программы, которые должны реализовываться под постоянным контролем сверху. Третий— программы, которые ведомства разрабатывают с высоким уровнем самостоятельности. «Новый стратегический документ должен стать ориентиром для ведомств и чиновников при принятии решений среднего и низкого уровня, впрямую в стратегии не описанных,— поясняет эксперт ЦСР Михаил Комин, один из авторов доклада.— Прежде чем принимать такое решение, чиновник смотрит и как бы сверяется с логикой, которая заложена в «Стратегии», с общим заданным вектором». Но поможет ли это снизить «трение» в системе госуправления, уменьшить количество конфликтов между ведомствами и попытки формально отчитаться, «поставить галочку»? Авторы доклада иллюзий не питают. «Любой госаппарат в любой стране устроен так, что каждое ведомство пытается максимизировать свои ресурсы, бюджеты и полномочия, доказать свою «нужность» обществу и избираемому уровню политических элит. В российских реалиях эта проблема усугубляется присутствием большого числа расколов между разными группами интересов, которые скорее конкурируют друг с другом, не доверяют друг другу, из-за чего меньше сотрудничают»,— констатирует Михаил Комин. Уменьшить проблему подобной конфликтности можно через три механизма, которые закладываются при разработке новой «Стратегии». Первый— наращивание числа площадок для коммуникации между разными группами и ведомствами и вовлечение их в принятие стратегических решений, выбор векторов развития, что должно привести к формированию консенсуса и доверия между ними. Этот подход уже сейчас реализуется ЦСР при подготовке «Стратегии 2018–2024». «Мы учитываем предыдущий опыт, включая анализ «длинных» реформ, таких как ЕГЭ,— рассказывает Мария Шклярук, руководитель направления «Институты и общество» Фонда «Центр стратегических разработок».— Понятно, что относительно разных реформ будут разные конфигурации групп интересов как за, так и против, мы работаем над тем, чтобы найти консенсус по основным целям и векторам реформ. Важно, что с большинством ведомств есть контакт и меры обсуждаются в рабочем порядке, часть позиций сближается в таких обсуждениях». Второй механизм, который должен повысить КПД при исполнении «Стратегии»,— изменение организационной культуры чиновников в сторону ориентации не на интересы ведомства или конкретной группы, а на интересы жителей и стратегические цели страны, продолжает Михаил Комин. Подобное совпадение взглядов должно постепенно минимизировать конфликтность. Понятно, что нужен серьезный пересмотр уровня подготовки кадров и их полномочий, гибкости, инициативы в принятии решений. Эту проблему призвана решить также разрабатываемая ЦСР новая кадровая политика. Андрей Клименко, директор Института государственного и муниципального управления Высшей школы экономики, говорит, что проблема недостаточных компетенций и навыков остро стоит не только в сфере стратегического планирования или реализации проектного подхода: «С одной стороны, у нас недостаточно адекватных учителей, не накоплено необходимого объема лучшей практики в этой области. Поэтому прежде всего нужно обратить внимание на эту сторону. С другой стороны, вложения в кадровый потенциал будут окупаться только если этот капитал сохранится в системе государственной службы. А для этого необходимо построить эффективную систему стимулов, понятных и достижимых карьерных траекторий». Третий механизм снижения сопротивления системы— появление инструмента селективных программ, второго из трех уровней реализации стратегии, предложенных ЦСР. «В случаях, где в текущей ситуации минимизировать конфликты не получается, а требующиеся изменения, заложенные в «Стратегию», крайне важны— необходимо обеспечить точечное ручное управление, сконцентрировать этот ресурс именно в выбранной области»— поясняет Михаил Комин. Андрей Клименко настаивает на том, что система целеполагания должна строиться на общественном диалоге, выявлении приоритетов, сбалансированном участии в целеполагании заинтересованных сторон. По его замечанию, сейчас эти функции отданы исполнительной власти. Законодатели не принимают достаточно активного участия в выработке стратегий, государственных программ, проектов. Общественное же участие формализовано и зачастую носит имитационный характер. Алексей Крыловский, управляющий директор консорциума «Леонтьевский центр— AV Grou », который с 1996года разработал уже не один десяток стратегий развития для российских регионов, настаивает на том, что при разработке стратегии надо обязательно обращать внимание на региональный аспект, размер нашей страны просто не позволяет его игнорировать. Выделение региональных полюсов роста (например, в виде перечня важных макрорегионов, например, Северо-Западного, Южного (Краснодарский край, Ростовская область и Ставрополье)) поможет стать им центрами роста и центрами компетенций для всех окружающих территорий. Для разработки и сопровождения гибких, «живых», по выражению Алексея Крыловского, стратегий надо смотреть на сегодняшний опыт других стран. В качестве образца он рекомендует изучить опыт Малайзии, страны, которая прямо сейчас проходит процесс успешной трансформации. Россиянам стоит пристальнее присмотреться к тому, как этот новый «азиатский тигр» успешно избавляется от «голландской болезни», зависимости доходов бюджета от продаж энергоносителей. А сопровождением стратегии там занимается институт развития, носящий название Pemandu. Его сотрудники не госслужащие, методы работы сильно отличаются от привычного нам чиновного подхода, а результаты работы проходят независимый международный аудит. Можно ли такой формат успешно перенести на такую большую страну, как Россия, Алексей Крыловский не знает. Но многие оригинальные принципы работы успешно используются на региональном уровне и при правильном планировании могут быть перенесены на уровень всей страны.