Зарубежный опыт кодификации нормативных актов обсудили на юридическом форуме в Петербурге

Опыт систематизации законодательных актов и разделения их на кодексы имеется во многих странах мира, независимо от того, действует ли в них система континентального или общего права. В России эта работа проводится в рамках приоритетной программы по реформированию контрольной и надзорной деятельности, которую курирует министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов. Вопросы кодификации законов обсудили представители Франции, США и России на сессии Петербургского международного юридического форума «Современные подходы к кодификации нормативных требований: между традициями и инновациями», которая прошла 18 мая под эгидой Открытого правительства. Приоритетная программа по реформированию контрольной и надзорной деятельности реализуется в рамках Совета при Президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Ревизия и систематизация требований, которые надзорные органы проверяют на предприятиях, предусмотрена одним из проектов в рамках этой программы. Ответственным за его реализацию назначено Министерство юстиции РФ. Президиум Совета по стратегическому развитию ранее поручил Минюсту до 30 июня представить в проектный комитет предложения по порядку и методологии кодификации нормативных правовых актов, порядку создания органов по кодификации и по финансированию этой работы. Сферы правового регулирования, в которых можно апробировать кодификацию в пилотном режиме, должны быть определены до 15 июля. Кроме того, до 1 июля федеральные надзорные органы должны представить в Минюст результаты сравнения действующих в России требований и надзорных функций с лучшими международными практиками. Правительство в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности большое внимание уделяет систематизации законодательства. Министерство юстиции вместе с коллегами из Аппарата Правительства, из Минэкономразвития и из контрольных органов активно этим занимается. Для юриста кодификация и систематизация — это, с одной стороны, большая работа, а с другой стороны — большие возможности, чтобы что-то изменить в законодательстве к лучшему и ещё раз посмотреть на какие-то вещи, которые не замечаешь в текущей работе, когда вносятся изменения в законы», — отметил замминистра юстиции РФ Михаил Гальперин. Сейчас, по его словам, предстоит определить основные сферы, в которых будет проводиться кодификация. Основная задача, которая сейчас стоит перед российским Правительством, — это кодификация публичного регулирования бизнеса. По мнению министра РФ Михаила Абызова, на это потребуется 2–3 года. По большинству государственных надзоров, а у нас их более 180 видов, кодификация не проведена. Это означает, что предприниматель для того, чтобы понять, каким требованиям он должен соответствовать, обращается к огромному количеству различных документов, которые существуют на разных уровнях. В результате одну и ту же отрасль, например, торговлю или строительство, регламентируют документы, не сведённые в единое, понятное для поднадзорного субъекта, бизнесмена и гражданина, полотно и систему. Предстоит долгая системная работа, невозможно кодифицировать законодательство даже по одному виду надзора за короткий период времени. Речь идёт о двух-трёх годах кропотливой работы, которая в дальнейшем приведёт к ощутимым результатам как для бизнеса, так и для самих надзорных органов, в разы повысив эффективность государственного контроля», — считает Михаил Абызов. Во Франции кодификация нормативных актов ведётся не одно столетие, заметил заместитель директора по гражданским делам и печати Министерства юстиции Франции Жан-Кристоф Грасия. Так, 5 кодексов было создано при Наполеоне, в 19 веке работа проводилась менее систематично, возобновилась она после Второй мировой войны, многие кодексы были актуализированы. Сейчас это часть правительственной политики. Во Франции на сегодняшний день кодифицировано 60% законов и 30% декретов. Сейчас в работе находятся 2 кодекса: общий кодекс госзаказа (сегодня европейское законодательство в этой части достаточно разрозненное) и общий кодекс государственных чиновников. Интерес к кодификации начинает просматриваться и на уровне Европейского союза. Готовится составление европейского делового кодекса, цель которого — объединить все документы, которые касаются права в сфере бизнеса и предпринимательства», — рассказал Жан-Кристоф Грасия. Кодификация, по его словам, преследует 3 главные цели: организовать право, сделать право понятным и модернизировать юридический язык, сделав его более понятным для граждан. При составлении кодексов российских актов соотношение юридического языка и классического языка страны также будет иметь большое значение, подчеркнул, в свою очередь, Михаил Гальперин. Благодаря преемственности новых кодексов по отношению к старым произошла «спокойная революция» французского права, считает профессор юридического факультета университета Монпелье Реми Кабрияк, автор книги «Кодификация», которая, по словам замглавы Минюста РФ, во многом подтолкнула к проведению этой работы на уровне Правительства РФ. В США, где, в отличие от Франции, действует система общего права, базовое федеральное регулирующее законодательство также жёстко кодифицировано, отметил партнёр юридической компании Squire Patton Boggs Джозеф Брэнд. В стране имеется общий коммерческий кодекс, который составлен в 50-х годах прошлого века. Критерием кодификации является наличие стабильности правового регулирования, и это подтверждается опытом Французской Республики, считает заместитель руководителя ФАС Виталий Королёв. Сейчас законодательное регулирование в некоторых сферах нельзя назвать стабильным. Так, в закон о госзакупках внесено уже около 1,5 тыс. изменений. «Кодексом-чемпионом» по изменениям стал Налоговый кодекс, в который ежегодно вносится 300-400 поправок. Налоговое законодательство находится на стыке юриспруденции и бизнеса. Поэтому оно всегда будет изменяться. Кодифицированный документ должен отвечать потребностям современной экономики. Задача государства — своевременно реагировать на изменения и следить за тем, чтобы в документах не было противоречий», — полагает директор по налогам «Лаборатории Касперского» Андрей Серов. Справочно-правовая система «Гарант» по заказу Центра стратегических разработок ранее проанализировала, насколько стабильно российское законодательство, сообщила директор по производству компании «Гарант» Наталья Ткаченко. Изучив федеральные законы начиная с 1994 года, эксперты обнаружили, что в 2002–2004 годах практически во всех отраслях законодательства произошло изменение законодательной политики. Она сменилась с политики принятия новых актов на политику внесения изменений. С тех пор картина не изменилась. Что касается стабильности кодексов, то период, в течение которого они относительно стабильны, составляет менее года», — отметила Наталья Ткаченко. О необходимости сквозной систематизации норм и правил, которые регулируют экономическую деятельность, ранее на площадке Петербургского международного юридического форума заявил Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев. По словам премьера, в целом ряде отраслей накопился огромный массив правовых норм в виде различных подзаконных актов. И даже если та или иная сфера кодифицирована, порой существует несколько тысяч документов, которые дополняют её различными положениями. По большинству отраслей права в РФ уже есть современные своды законов, отметил Дмитрий Медведев. Но нужно продолжить работу по сквозной систематизации норм и правил, которые регулируют экономическую деятельность. Убеждён, что таким образом мы сможем повысить качество правового регулирования, особенно в тех отраслях, где содержится много технических норм. Эту работу мы ведём, в том числе, в рамках реформы контрольной и надзорной деятельности. Главное, такого рода систематизация позволит уйти от тотального, от изматывающего контроля. А это значит, будет легче и малому бизнесу, и крупным предпринимателям, экономике в целом и отдельным секторам промышленности и сельского хозяйства», — сказал Премьер-министр. Глава российского Правительства также подчеркнул, что в Правительстве понимают, что российская экономика и бизнес ждут не только понятных правил поведения, но и эффективных механизмов защиты своих интересов. Поэтому нормативные акты необходимо делать понятными и для тех, кто достаточно далёк от юриспруденции.