Американские санкции против «Северного потока — 2» нарушают международное право
2 августа 2017 года президент Трамп подписал закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций». Закон предусматривает значительное ужесточение санкций против Северной Кореи, России и Ирана. Только президент подписал его нехотя, потому что этот закон лишает его свободы принимать решения о санкциях самостоятельно. Однако его вето против закона не принесло бы результата, потому что обе палаты конгресса приняли это решение подавляющим большинством голосов. Закон о санкциях свидетельствует о глубоком недоверии, которое испытывают к Трампу члены конгресса, в том числе и республиканцы, по вопросу его отношений с Россией. Он навязывает президенту жесткую политику по отношению к России.
Новые американские санкции особенно беспокоят те крупные немецкие предприятия, которые связаны с российским, а также с американским бизнесом. Но противоречат ли санкции нормам международного права, как можно было услышать в Еврокомиссии и Федеральном правительстве? Ответ — да.
Конгресс оправдывает этот закон антизападным империалистическим курсом России: сюда относятся аннексия Крыма, война на востоке Украины, поддержка режима Асада в Сирии, атаки хакеров на демократические процессы формирования общественного мнения и их влияние на выборы в Соединенных Штатах и Европе, а также кампании по дезинформации, организованные с целью раздробить ЕС. Он опирается на «целенаправленные» (targeted) санкции, которые в марте 2014 года ввел президент Обама. К ним относилось замораживание счетов и ограничения в выдаче виз.
В частности, новый закон дает американскому правительству право введения санкций в случае обнаружения поддержки российских спецслужб и сделок с Россией, связанных со строительством газопровода. Список санкций вновь сконцентрирован на финансовом секторе. Например, он включает в себя запрет на страхование экспортных кредитов, на биржевые, финансовые и имущественные операции, а также запрет на инвестиции в пользу определенных организаций, предприятий и граждан России.
Это касается американских граждан и предприятий, но также и лиц постоянно проживающих в Соединенных Штатах. Американским гражданам, работающим в международных финансовых организациях, президент может давать указания использовать свое право голоса в соответствии с законом о санкциях. Жертвами санкций могут стать также граждане и предприятия других стран, например, Германии или других стран ЕС, особенно из-за крупных сделок, связанных с российскими газопроводами. Конкретно это касается «Северного потока — 2».
Это спорный проект и с политической, и с юридической точки зрения. С учетом старого проекта «Северный поток — 1», многие считают его даже излишним. Он транспортирует добытый в Баренцевом море природный газ по двум параллельно проложенным газопроводам из российского Выборга, расположенного на берегу Ботнического залива, через Балтийское море в Любмин под Грайфсвальдом. Соглашение о его строительстве было подписано в 2005 году, с 2013 года газопровод был запущен на полную мощность.
В 2015 году была создана проектная компания по строительству еще одного газопровода, который в значительной степени должен был проходить параллельно «Северному потоку — 1». Компания «Норд Стрим 2 АГ» (Nord Stream 2 AG), также зарегистрированная в Швейцарии, полностью принадлежит компании «Газпром». Восточные соседи Германии настроены решительно против «Северного потока», потому что эти газопроводы делают ненужным транзит российского газа в Центральную Европу через их территории, из-за чего у них возникнут значительные финансовые потери.
«Северный поток» не только ссорит между собой государства — члены ЕС в вопросе энергетической политики, но и на протяжении нескольких лет наносит вред отношениям между Соединенными Штатами и ЕС. Американский закон о санкциях в своем разделе, посвященном «украинской энергетической безопасности», также прямо выступает против «Северного потока — 2». Он требует принятия мер по сокращению зависимости от поставок российского природного газа, содействия обеспечению энергоснабжения ЕС из возможно большего числа источников и за первоочередное расширение экспорта энергетических ресурсов из США. Под этим прежде всего имеется в виду добытый с помощью технологии гидроразрыва и транспортируемый на кораблях сжиженный газ (СПГ), что позволит создать дополнительные рабочие места в Америке («American jobs»).
27 октября 2017 года Госдепартамент внес в список санкций 39 организаций оборонного комплекса и спецслужб, но «Северный поток — 2» в подобный список еще не попал. Более того, 31 декабря 2017 года Госдепартамент официально заявил о том, что санкции в газовом секторе касаются лишь тех сделок, которые были совершены после вступления в силу закона о санкциях и не касаются текущих операций по существующим газопроводам.
Это «пояснение», очевидно, было вызвано обеспокоенностью, которую закон о санкциях вызвал в ЕС и особенно среди предприятий, связанных с проектом «Северного потока — 2». Но вряд ли они были успокоены этим «пояснением». Ведь возможные последствия санкций производят такой, конечно, не неприятный для Вашингтона эффект, который может уже сейчас отпугнуть некоторые компании от инвестиций в проект «Северный поток».
Юридическая взрывоопасность закона о санкциях заключается в том, что он касается не только лиц и компаний, которые находятся под юрисдикцией США, но и граждан и предприятий других государств. В связи с этим возникает вопрос о том, не вторгается ли Америка своими целенаправленными внешнеполитическими санкциями на территорию других государств, в особенности Европы и, в частности, Германии. Разве Соединенные Штаты не нарушают международно-правовой запрет на вмешательство и принцип суверенного равенства государств?
Ответить на эти вопросы трудно, потому что санкции — одна из серых зон международного права. Международное договорное право тоже об этом умалчивает. Хотя международное обычное право и является достаточно эффективным, но только лишь в отношении ответственности государств. Оно так же мало регулирует целенаправленные санкции против физических и юридических лиц, как и относящуюся к случаю «Северного потока — 2» «экстерриториальную юрисдикцию». Кроме того, государственная практика расширения санкций и введения их в действие и в других местах уже долгое время находится под влиянием стратегии Америки. Закон о санкциях — продолжение этой же традиции.
Поэтому правовая практика и наука оказываются на скользкой почве. И у этого, учитывая глобализацию рынков, не в последнюю очередь есть объективные причины. Однако в случае с «Северным потоком — 2» удалось прийти к ясному, упомянутому в начале статьи, выводу.
Отправная точка обоснования — общепризнанный принцип, который заключается в том, что государства несут ответственность за свои противоправные действия и обязаны их прекратить, а также восстановить соответствующий международному праву статус. Исходя из этого, комиссия ООН по международному праву, консультативный орган Генеральной Ассамблеи ООН, сформулировала принципы ответственности государств. Они считаются минимальным консенсусом и поэтому являются юридически обязательными. В одном важном пункте американские санкции им противоречат.
Закон о санкциях основывается на аннексии Россией Крыма и войне на востоке Украины, которую ведет Россия. Обоими действиями Россия серьезно нарушила принципы международного права. И нарушения сохраняются на сегодняшний день. Международное право не предусматривает для этого никаких оправданий, поэтому Россия, как государство, несет за это ответственность. Она должна полностью исполнить свою вытекающую из этого обязанность по восстановлению ранее существовавшего положения
Однако, в принципе, эта обязанность существует только по отношению к пострадавшему государству, то есть к Украине. В случае серьезных нарушений обязательных норм международного права государства, непосредственно не пострадавшие, также могут принять меры, направленные на то, чтобы нарушающее международное право государство выполнило свои обязательства. В конце концов, соблюдение обязательных правовых норм из-за их первостепенной важности считается задачей всего сообщества государств. Они действуют для всех (erga omnes) и обязательны для всех государств.
Аннексией Крыма и своей военной операцией на востоке Украины Россия преступила всеобщий запрет на насилие, закрепленный в уставе ООН, и нарушила суверенитет и территориальную целостность Украины. Здесь речь идет об обязательных нормах и основополагающих столпах международно-правовой системы. Кроме того, созданный после 1991 года на базе ОБСЕ общеевропейский миротворческий порядок был сильно подорван, и Россия постоянно ставит его под сомнение.
В принципе, следовательно, американские санкции оправданы. Но это не распространяется на положения, направленные против «Северного потока — 2». Потому что и «санкции» должны соответствовать правилам, которые установлены Комиссией международного права. К ним относится соблюдение всеобщего запрета на применение насилия, защита прав и основных свобод человека, международное гуманитарное право и принцип соразмерности. Поскольку американский закон о санкциях сосредоточен на финансовых и экономических санкциях, то они могут вступить в конфликт с основными правами человека или нарушить принцип соразмерности.
В первую очередь затронутые экономическими санкциями основные права, а именно право собственности и свободы хозяйственной и предпринимательской деятельности, очевидно, не относятся к основным правам человека. Положение о «Северном потоке — 2» также не является несоразмерным. Ведь оно требует сравнить тяжесть совершенных Россией нарушений международного права с ущемлением основных экономических прав пострадавших от санкций. Конкретно это означает, что потеря Крыма, продолжающаяся три года война на востоке Украины, а также понесенные из-за этого и угрожающие Украине потери сравниваются с потерей имущества, которое частные лица, граждане и предприятия понесут из-за возможных сделок с Россией, связанных с «Северным потоком — 2».
Хотя подобные потери активов в отдельных случаях могут оказаться очень значительными и при определенных обстоятельствах могут привести компанию к разорению, но их вес несравнимо меньше, чем потери Украины. Это справедливо и в том случае, если лица, пострадавшие от санкций, не являются американскими гражданами, и их дела ведутся за пределами США. Хотя экстерриториальный эффект санкций нужно учитывать в сравнении с их пользой, но это не нарушает международное право.
Однако, кроме того, в установленных Комиссией международного права правилах значится, что «контрмеры» и «санкции» не могут вводиться в произвольных целях, а только для того, чтобы подтолкнуть государство к исполнению его международных обязательств. Поэтому санкции, направленные против «Северного потока — 2» могут преследовать лишь одну цель, а именно вынудить Россию прекратить свои противоправные действия в Крыму и на востоке Украины и восстановить прежний правовой статус.
Определенно, это не истинная цель закона о санкциях. Более того, раздел, касающийся России, носит название: «Закон о противодействии российскому влиянию в Европе и Евразии 2017 года» («Countering Russian Influence in Europe and Eurasia Act of 2017»)! Хотя закон о санкциях должен вынудить Россию вернуть Крым Украине, покинуть территорию восточной Украины и дать возможность Украине восстановить полный суверенитет по всей территории государства, но здесь речь идет лишь о побочной цели. В основном речь идет о противодействии влиянию России на Европу, Кавказ и Ближний Восток.
Таким образом, закон о санкциях содержит в себе новый вариант политики «Containment» (Джордж Кеннан, George F. Kennan), то есть сдерживания, которая когда-то была направлена против СССР, а теперь — против имперских притязаний постсоветской России под управлением президента Путина. Санкции, направленные против «Северного потока — 2», — это составная часть энергетической концепции, которая должна привести к увеличению экспорта американского топлива, способствовать энергетическому союзу с ЕС и поддержать реформу энергетического комплекса Украины. Все это гораздо шире того, что понимается под основными принципами государственной ответственности.
Frankfurter Allgemeine Zeitung, Германия.
Автор — профессор Отто Лухтерхандт, преподавал общественное право в Гамбургском университете