Что происходит с федеральным бюджетом
Как менялся государственный бюджет России под влиянием коронакризиса? Нанесла ли пандемия удар по государственным доходам? Как на пандемию реагировал госбанк? Каково влияние кризиса на бюджет нынешнего года? Все эти вопросы «Инвест-Форсайт» обсуждает с директором по научной работе Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара, ведущим научным сотрудником РАНХиГС Сергеем Дробышевским. Интервью было взято в рамках Гайдаровского форума, организованного РАНХиГС. Федеральный бюджет и пандемия Что в антикризисном пакете? Пандемия и денежно-кредитная политика 2021-й — переходный Федеральный бюджет и пандемия — Сергей Михайлович, федеральный бюджет 2020 года был принят еще до пандемии. В этой связи сдвоенный вопрос. В чем была особенность бюджета 2020 года? И какие изменения внесла в него пандемия? — Изначально бюджет 2020 года должен был стать, с нашей точки зрения, первым настоящим бюджетом, в котором были бы в полной мере учтены нацпроекты, начатые в 2018 году. В 2018–2019 годах была, по сути, их подготовка, многие расходы переносились. Мы надеялись, это будет первый год, когда бюджетные расходы, которые запланированы на нацпроекты, наконец будут реализованы; это должно было дать в том числе определенный импульс для развития экономики. Понятно, пандемия внесла очень серьезные изменения. Правительству пришлось переключить все бюджетные ресурсы на поддержку населения и экономики в рамках антикризисных пакетов, на то, чтобы минимизировать потери от коронавирусной инфекции. Это очень сильно изменило структуру расходов бюджета и весь дизайн бюджетной политики. Вместо профицита мы увидели достаточно большой дефицит бюджета, резкое для нашей традиционной бюджетной политики наращивание государственного долга и так далее. — А сколько потеряли нацроекты? Вообще, что с ними произошло в итоге? — Трудно говорить, сколько они потеряли, учитывая, что в 2020 году были приняты новые «Национальные цели развития». Все нацпроекты в настоящий момент проходят переработку. Понятно, что новые нацпроекты частично повторяют те, которые были с 2018 года, плюс к ним добавляются новые мероприятия. Но прежние нацпроекты — всё, они являются историей. Они не реализованы. В текущих условиях трудно прогнозировать, что было бы, если б все было реализовано так, как планировалось, начиная с 2018 года. — Чем обернулась пандемия для доходов федерального бюджета? — На структуру доходов федерального бюджета влияют в первую очередь нефтегазовые доходы плюс доходы от внешнеэкономической деятельности и налог на добавленную стоимость. Это доходы, которые от пандемии практически не пострадали. Нефтегазовые доходы, конечно, просели очень сильно. Бюджет потерял минимум треть от планировавшихся нефтегазовых доходов. Но это все-таки эффект не столько от пандемии, сколько от падения цен на нефть, которое началось до пандемии, с момента распада сделки ОПЕК в конце февраля — начале марта 2020 года. Другие налоговые доходы федерального бюджета достаточно устойчивы. НДС, понятно, очень тесно привязан к динамике валового внутреннего продукта. Поскольку валовой внутренний продукт у нас снизился, в общем-то, немного, то и потери НДС, опять же с учетом всего масштаба кризиса, можно считать минимальными — конечно, в том числе благодаря работе налоговой службы, благодаря улучшению качества администрирования сборов налогов. В итоге потери для федерального бюджета были минимальны. Куда больше потеряли бюджеты регионов, потому что на них сильнее сказываются и падение доходов физических лиц, и доходов малого и среднего бизнеса. Что в антикризисном пакете? — Можно ли оценить объем помощи, принятой правительством, в связи с пандемией? И можно ли сравнить размер помощи с аналогичными пакетами в других странах? — Да, разумеется. Мы несколько раз оценивали масштабы поддержки, которую правительство оказало через бюджетные каналы в 2020 году. Там есть несколько тонкостей, связанных с тем, что какие-то меры можно считать не столько мерами поддержки во время пандемии, сколько просто новым дизайном социальной политики. Поэтому цифры начинают несколько плыть. В принципе, мы даем оценку: поддержка была минимум 2,9% ВВП. — А есть какие-то сравнительные данные? Каковы были аналогичные пакеты других стран? — Безусловно, данные есть. Варьирование масштабов этих мер от страны к стране очень сильно. От 2–3% до 15% ВВП. Тут надо понимать такую вещь: данный кризис является, скажем так, не совсем обыкновенным экономическим кризисом; это кризис особого типа, связанный с пандемией. Его сравнивают с войной или со стихийным бедствием. В рамках кризиса не действует логика, что чем больше поддержки, тем лучше экономика могла бы его пройти. Здесь наоборот. Доходы падают автономно, в соответствии с тем, насколько пандемия, локдаун и другие неэкономические меры влияют на экономику. В зависимости от глубины падения правительство должно разрабатывать бюджетные меры. То есть больше бюджетных мер не приводит к меньшему падению экономики. Наоборот, больший размер поддержки из бюджета соответствует большему падению экономики в других странах. Поэтому несмотря на то что объем российских мер поддержки относительно скромен, ведь во многих странах Европы она равен 10–15% ВВП, с учетом того, что падение ВВП России в 2020 году значительно меньше, чем падение ВВП таких стран, как Франция, Италия, Испания, Германия, Великобритания, я считаю, масштабы бюджетной поддержки, безусловно, адекватны. Да, правительство могло, наверное, оказать поддержку большего размера. Конечно, чем больше денег потрачено, тем, разумеется, лучше. Но сохранялась высокая неопределенность: мы не знали, и правительство не знало, насколько серьезной может быть вторая волна. Сейчас я не думаю, будто можно на 100% уверенно сказать, что никаких новых шоков, связанных с пандемией, уже не предвидится, а дополнительных мер поддержки не понадобится. Я думаю, правительство, потратив столько, сколько потратило, сохранило все-таки запас прочности; это абсолютно правильная и обоснованная политика. — Антикризисная помощь стала ли каким-то окном возможности для регионов с точки зрения взаимоотношения регионального и федерального бюджета? — Думаю, нет. Чтобы что-то поменялось, нужно на законодательном уровне менять принципы перераспределения налогов, полномочий и так далее. Особенности 2020 года в том, что в части противодействия пандемии регионы получили от федерального центра беспрецедентные для России возможности и самостоятельность, но не в финансовой сфере. В 2020 году, поскольку ситуация требовала, надо было оперативно реагировать; такая возможность была регионам предоставлена. Но, думаю, в 2021 году все скорее вернется к модели, которую мы видели до 2020 года. Пандемия и денежно-кредитная политика — На ваш взгляд, стала ли пандемия инфляционным фактором? — Я думаю, все-таки нет. Скорее наоборот. Пандемия повлияла на спрос, причем именно в физическом выражении, в силу того что у людей не было физической возможности покупать многие товары — если не брать период ажиотажа в конце марта, когда начинался локдаун. В этом смысле она оказала в определенном смысле даже антиинфляционный эффект. Тот всплеск инфляции, что мы наблюдали осенью и в начале зимы, практически никто из аналитиков, включая нас, не прогнозировал. И Центральный банк не прогнозировал. Инфляционный эффект, с нашей точки зрения, связан в первую очередь с переносом курса рубля в цены. Падение курса рубля было связано не с пандемией, а с возросшими рисками новых экономических и финансовых санкций и с общим пересмотром в мире уровня риска валют стран с развивающимся рынками; опять же, не столько из-за пандемии, сколько из-за оценки их финансовой устойчивости и перспектив роста в постковидном мире. — Заставила ли пандемия как-то корректировать денежно-кредитную политику наш Центральный банк? — Центральный банк, рискуя в определенной степени своей репутацией, в условиях не только пандемии, но ведь еще и очень сильного негативного шока от падения цен на нефть в марте-апреле, осуществил политику, которая действительно могла поддержать население, банки и предприятия в условиях пандемии. Смягчение денежно-кредитной политики в начале года, несмотря на негативный шок от цен на нефть, — собственно, политика, которой следовали фактически все страны мира. Снижение процентных ставок Центральным банком позволило летом и в начале осени, когда произошло некоторое ослабление ограничительных мер, достаточно быстро восстановиться потребительскому спросу, поскольку цена потребительских и ипотечных кредитов снизилась. Также появилась возможность поддержать малые предприятия и предприятия реального сектора, поскольку для них тоже стоимость кредитов снизилась. Все это позволило экономике уже в 2020 году реализовать часть отложенного спроса, появившегося в апреле-мае. Раз стоимость заимствования снизилась, это было выгодно и для населения, и для предприятий, 2021-й — переходный — Теперь давайте поговорим о бюджете 2021 года. В чем его важнейшие особенности? — Бюджет 2021 года в любом случае получается переходным. С одной стороны, это бюджет, принятый после того, как уже стартовала реализация новых целей национального развития, новых нацпроектов. С другой стороны, окончательная конфигурация мер и проектов, нужных для достижения целей развития, только формируется. Поэтому в полной мере бюджетом развития бюджет 2021 года быть не может. Понятно, что он частично находится под влиянием антикризисных мер, которые были приняты в 2020 году. Часть антикризисных мер, например, заканчивается весной 2021 года. Часть отменяется в конце 2020 года. Все это влияет на структуру бюджета 2021-го по сравнению с 2020-м. Поэтому это бюджет такой, особенный. Его очень трудно анализировать как некий новый формат бюджетной политики. Мы понимаем, что после бюджетной экспансии для поддержки экономики и населения в 2020 году бюджетная политика в 2021-м должна ужесточиться, хотя бы просто за счет того, что антикризисные меры уходят. С другой стороны, мы понимаем, что 2021 год не может в полной мере включать в себя расходы новых нацпроектов. Плюс в момент формирования бюджета 2021 года были, и до сих пор остаются, риски возможных новых негативных шоков и, соответственно, запросов на новые антикризисные меры. Правительство, формируя бюджет 2021 года, должно держать в уме то, что у него может в любой момент возникнуть потребность поменять бюджет, чтобы ответить на новые вызовы. — Трехлетний бюджет Россия фактически себе сейчас не может позволить? — Трехлетний бюджет принят, но я считаю: да, бюджет 2022–2023 года в текущих условиях очевидно не показательный. Осенью 2021 года в зависимости от того, как будет развиваться ситуация и с пандемией, и с экономиками стран мира, бюджеты ждет очень серьезный пересмотр. Надеюсь, на конец осени мы сможем окончательно забыть про риски, про необходимость антикризисных мер, связанных с пандемией, и будем уже рассматривать бюджетную политику как инструмент развития экономики России в соответствии с поставленными президентом целями. Беседовал Константин Фрумкин Подписывайтесь на канал «Инвест-Форсайта» в «Яндекс.Дзене»
