Мастер-планирование: долгая дорога в законодательном поле
На только что состоявшемся Гайдаровском форуме первый замминистра строительства и ЖКХ России Александр Ломакин заявил, что одной из задач на 2022 год является законодательное закрепление понятия мастер-план: его необходимо прописать в Градостроительном кодексе, определив все составные части, цели и задачи документа.
«Мы все говорим о том, что нужны мастер-планы, которые включали бы системный комплексный подход к развитию территорий с точки зрения комфорта проживания, комфорта отдыха, с точки зрения развития экономики и так далее. Но набор информации, которая должна войти в мастер-план, сегодня на законодательном уровне не прописан. Важно, чтобы мастер-план давал не просто красивую картинку, а эффект — сокращение транспортных расходов, увеличение экономики того или иного населенного пункта», — цитирует Александра Ломакина ТАСС.
В рамках обсуждения темы заместитель генерального директора «Дом.РФ» Артем Федорко отметил, что за последние два года роль мастер-планирования стала еще более важной. Цифровизация, платформенная экономика, удаленка — все это обеспечивает пусть не всем, но многим профессионалам возможность жить и работать где угодно. Так что если раньше основная борьба за человеческие ресурсы шла между мегаполисами, то теперь конкурируют все со всеми, в том числе за счет создания комфортной городской среды. Стало быть, эту среду надо иметь везде плюс-минус одинаковую, а значит, уровень требований к мастер-планированию выравнивается и тоже становится плюс-минус одинаковым вне зависимости от масштаба города.
Как отмечает руководитель аналитического отдела Агентства стратегического развития «Центр» Ольга Грицан, в настоящий момент в российском правовом поле и правда отсутствует комплексный документ, связывающий стратегии социально-экономического развития и документы территориального планирования, носящие правовой характер. Мастер-план как раз может стать таким связующим звеном.
«Требуется осмысление его места в системе документации, обосновывающей пространственное развитие, однозначное понимание его целеполагания, закрепление правового статуса, определение порядка реализации. Необходимо также отметить, что, так как понятие мастер-план отсутствует в законодательной базе, нет правовых оснований разрабатывать этот документ за бюджетные средства. Поэтому законодательное закрепление, одновременно с которым будет определен и состав мастер-плана, предоставит возможность разработки этого документа органам исполнительной власти, а не только частным компаниям и институтам развития», — считает эксперт.
Кроме того, по словам директора по территориальному планированию градостроительного института пространственного моделирования и развития «Мирпроект» Владимира Трояновского, «актуальность форсированного внедрения в законодательное поле мастер-планов возросла с начала 2021 года, когда в Градостроительный кодекс были внесены изменения, устанавливающие фактическую независимость параметров развития территорий по механизмам КРТ (комплексного развития территорий) от решений генпланов и ПЗЗ (правил землепользования и застройки). Возник методический вакуум: местным органам власти не на что опереться, издавая распоряжение о КРТ с заданными объемами застройки. Сейчас есть надежда, что мастер-план поможет заполнить эти пробелы».
Дьявол кроется там, где обычно
Все ли вопросы поможет решить законодательное закрепление понятия мастер-план или некоторые так и останутся нерешенными? Что непременно надо иметь в виду законодателям, чтобы обойти различные подводные камни? У профессионалов много мыслей по этому поводу.
Алексей Муратов, партнер «КБ Стрелка»
«Стратегический мастер-план — обоснованный и последовательный сценарий развития города, который отвечает интересам всех сторон: жителей, бизнеса и органов власти. Можно сказать, мастер-план переносит задачи из области социально-экономического развития города в плоскость пространственного развития. Он позволяет планировать изменения и увязывать их между собой. Это касается и транспортной инфраструктуры, и городской экономики, и социальной инфраструктуры, и парков, и благоустройства города в целом. Такой подход снижает риски рассогласованности действий разных городских ведомств, позволяет получить кумулятивный эффект от предпринятых усилий, сохранить особенности облика города и интегрировать новые объекты в существующую среду. Кроме того, мастер-план является эффективным инструментом для привлечения инвесторов, так как повышает предсказуемость пространственного и экономического развития города. Во-первых, он аккумулирует информацию обо всех инвестиционных проектах, показывая потенциал и вектор развития отдельных территорий в перспективе от нескольких лет до десятилетий. Во-вторых, мастер-план позволяет выбрать интересующий инвестиционный проект и инициировать диалог для участия или его финансирования. В-третьих, документ учитывает запрос со стороны местных сообществ и таким образом минимизирует риски конфликтов или невостребованности отдельных проектов. Поэтому инициатива законодательно закрепить понятие мастер-планирования очень актуальна. Это позволит придать правовую определенность мастер-плану как стратегическому документу и ввести отраслевой стандарт качества».
Владимир Трояновский, директор по территориальному планированию градостроительного института пространственного моделирования и развития «Мирпроект»
«Прежде нужно разобраться, что в настоящее время понимают под мастер-планом и его составляющими. Можно выделить несколько компонентов, так или иначе присутствующих в мастер-планах. Первый из них — это стратегия пространственного развития, включающая перспективы развития основных градостроительных каркасов, представления о плотности/высотности застройки, о зонах реновации и тому подобное. Второй — требования к благоустройству общественных пространств (стандарты благоустройства, дизайн-код и так далее). Третий — проекты благоустройства конкретных зон; четвертый — экономическое позиционирование и драйверы развития. Как мы видим, все эти компоненты частично или полностью пересекаются с другими, традиционными видами работ, например, с концепцией генерального плана и стратегией социально-экономического развития. Поэтому сейчас самое важное — не допустить смешения функций различных документов развития, установить четкую иерархию взаимного учета принципиальных решений и показателей. На мой взгляд, достаточно безболезненным было бы нагрузить мастер-планы стратегическими функциями планирования пространственного развития и всеми вопросами, связанными с качеством городской среды».
Ольга Грицан, руководитель аналитического отдела Агентства стратегического развития «Центр»
«При верно выбранном подходе к порядку разработки, составу и содержанию, процедуре участия граждан, согласованию и утверждению мастер-план может стать эффективным инструментом пространственного развития. При этом динамичность нашего времени диктует необходимость постоянной актуализации программ долгосрочного развития в среднесрочной перспективе, включая градостроительные мероприятия, но не ограничиваясь ими. В настоящее время именно в мастер-планах оцениваются риски использования имеющегося потенциала, ищутся новые точки роста, инновационные механизмы развития. Мастер-план предполагает более глубокое экономическое обоснование решений, в том числе архитектурных, что одновременно не предусматривается ни документацией территориального планирования, ни архитектурно-градостроительными концепциями. То есть мастер-план пока является наиболее комплексным документом, поэтому его закрепление в общей системе пространственного развития может обеспечить преемственность разноуровневых документов и повысить их реализуемость».
Правда, для начала необходимо методически проработать состав и содержание мастер-планов, обсудить методические наработки с профессиональным сообществом и определить объекты, применительно к которым могут разрабатываться мастер-планы, подчеркивает Ольга Грицан. По ее словам, «в настоящее время мастер-план может разрабатываться как на всю территорию городского округа или поселения, так и часть этих территорий, для нескольких поселений одновременно или для территорий агломераций. Целесообразно оставить перечень объектов открытым, чтобы инструмент мастер-планирования оставался максимально гибким, каким он является в настоящее время. Сохранение гибкости мастер-планирования зависит от детализации требований к его составу. Избыточно жесткие требования превратят мастер-план в очередной статичный документ».
Что же касается одинакового (в перспективе) уровня проработки мастер-планов крупных и небольших городов, то, как поясняет Владимир Трояновский, помимо стоимости работ и квалификации исполнителей, многое зависит от состояния методической базы. «Отметим, что в области территориального планирования и градостроительного зонирования методическая база находится на нулевом уровне. Например, официальные методические рекомендации по разработке генпланов не обновлялись с 2011 года. Важно не повторить такой печальный опыт с мастер-планированием. Чем более понятные и конкретные требования к выходным материалам мастер-плана будут сформированы, тем более качественные документы будут в итоге», — уверен эксперт.
Он напоминает, что мастер-планы де-факто уже активно вошли в практику планирования градостроительного развития, но проблема в том, что все понимают содержание мастер-плана и его место в иерархии документов планирования по-разному. «Если процесс нельзя остановить, его нужно возглавить. В этом ключе оценивать данную инициативу можно только положительно. Но дьявол, как всегда, в мелочах. Важно, чтобы понятие мастер-план гармонично вписалось в нормативное поле и не создало дополнительного хаоса в вопросах взаимоувязки со стратегическими документами, документами территориального планирования и градостроительного зонирования», — считает Владимир Трояновский.
С законом свободнее, но не проще
Отдельный интерес в данном случае представляют мнения компаний, которые лично, причем совсем недавно, приложили руку к созданию различных мастер-планов. Например, компания Knight Frank за последние несколько лет участвовала в международных конкурсах на разработку мастер-планов городов (Дербент), агломераций (Астрахань) и даже новых городов (Экополис на острове Сахалин).
«Все эти проекты создания мастер-планов уникальные, для работы над ними собираются очень разные команды, что делает мастер-план не «сухим» официальным документом, а очень личным для каждого города или агломерации, позволяющим наилучшим образом работать именно с этим конкретным субъектом», — размышляет директор департамента консалтинга и аналитики Knight Frank Ольга Широкова.
Ольга Широкова директор департамента консалтинга и аналитики компании Knight Frank «Генплан сохраняет свою значимость как стратегический документ и отражает планируемый вектор развития города и целевое состояние, которого он должен достичь через 20-30 лет. Мастер-план как менее «зарегулированный» документ дает больше свободы действий, допускает новые, более прогрессивные решения, позволяет учитывать рыночную конъюнктуру, дальнейшее развитие отдельных зон и даже проектов, в том числе с точки зрения привлечения инвесторов. То есть мастер-план является более персонифицированным документом. Закрепить понятие на законодательном уровне нужно, но при этом важно сохранить баланс: чтобы документ позволял определять ключевые принципы и параметры работы, при этом оставлял достаточную степень свободы и творчества для тех, кто разрабатывает мастер-планы, чтобы этот документ был максимально содержательным. Кроме того, любая законодательная инициатива должна пройти этап становления, чтобы были ощутимы положительный эффект и повышение качества продукта».
Кстати, о Сахалине: в международном конкурсе на разработку концепции Экополиса победил консорциум под лидерством архитектурной студии IND architects. В состав консорциума, помимо Knight Frank, входили компании John Thompson & Partners (Великобритания), SPI Planning Group (Россия), Concrete Jungle (Россия), HPBS (Россия), DA! Architects (Китай), Royal Haskoning DHV (Нидерланды). Основатель и генеральный директор московской архитектурной студии IND architects Амир Идиатулин поделился своим взглядом на перспективы мастер-планирования.
Амир Идиатулин основатель и генеральный директор московской архитектурной студии IND architects «Законодательная основа обеспечит градоначальникам реальный инструмент для того, чтобы заказывать мастер-планы. Сейчас создание подобных масштабных проектов обусловлено лишь собственной инициативой. Это существенно скажется на финансировании, государству станет легче на законодательном уровне выделять средства на работу по мастер-планированию (сейчас такие проекты оплачивают частные организации и корпорации по развитию территорий). Законодательное закрепление обеспечит формальную сторону, расширит возможности, однако оно не повлияет на самую главную сложность. Создание качественного мастер-плана возможно только при условии тщательной аналитической работы, кооперации с заказчиком, соблюдения того, чтобы все решения были претворены в жизнь в соответствии с замыслом. Главный ключ успеха останется неизменным: за качественным проектом всегда стоит сплоченная команда из профессионалов проектного офиса заказчика и проектировщика».
При этом масштаб эксперт не считает ключевой характеристикой: проекту не обязательно быть крупным, чтобы обеспечить комфортную среду. «Напротив, для небольших городов развитая среда мегаполисов должна быть стимулом создавать качественные условия для жизни, тем более что небольшие масштабы позволяют легче и оперативнее реализовывать идеи мастер-плана. Если говорить о тенденциях, люди стремятся к жизни в больших городах, поскольку они предлагают лучшие условия для жизни, поэтому и существует проблема миграции. Для заказчика это должно служить мотивацией работать с проектами разных масштабов, чтобы у людей было больше возможностей для выбора места для жизни, а малые города активнее включались в гонку за кадры и человеческий капитал, — призывает Амир Идиатулин.
