Счетная палата указала причины неэффективности концессий в ЖКХ

Концессии не стали значимым механизмом привлечения внебюджетных средств в ЖКХ. К таким выводам пришла Счетная палата (СП), проанализировав эффективность концессий в этой сфере.

Концессионные соглашения (КС) в ЖКХ применяются уже более 10 лет. По Стратегии развития строительной отрасли и ЖКХ на период до 2030 года они должны стать одним из механизмов привлечения внебюджетных средств для обновления объектов коммунальной инфраструктуры. Однако, несмотря на активное использование, концессии пока не стали действенным инструментом притока инвестиций в эту сферу.

В конце 2023 года на ЖКХ приходилось 85% всех реализуемых или завершенных концессионных соглашений, отметила на Коллегии СП аудитор Наталья Трунова. "При этом доля объектов ЖКХ, переданных в концессию, незначительна - всего 12,4% от общего количества. Проведенный анализ выявил существенную долю КС с незначительным объемом инвестиций. Так, 60,8% КС заключены с объемом инвестиций менее 10 млн рублей, что свидетельствует о том, что концессии в ЖКХ не стали значимым механизмом привлечения внебюджетных средств", - констатировала Трунова.

Недостаточная эффективность реализации концессий, по мнению СП, обусловлена рядом системных проблем и ограничивающих факторов. Среди них: несовершенство концессионного законодательства, отсутствие достоверной информации о реализации КС, недостаточность и несистемность мер поддержки концессионных проектов, а также краткосрочная и непрозрачная тарифная политика в сфере ЖКХ.

Информационные системы Минэкономразвития, Минстроя, ФАС, Росстата и Фонда развития территорий содержат противоречивые и неполные данные, информация в них формируется на различные отчетные даты, в разных форматах, и не содержит данных об основных фондах, переданных по КС, в том числе о степени их износа и вводе в эксплуатацию. Так, по данным Минстроя России, на начало 2024 года заключено 2618 КС в сфере ЖКХ, по данным Минэкономразвития России - 2843.

Учет обязательств концессионеров по созданию и реконструкции объектов ЖКХ в разрезе по годам не ведется. Это не позволяет оценить своевременность и полноту выполнения обязательств в рамках концессий, а также объем привлечения внебюджетных инвестиций.

Инвестиционную привлекательность концессионных проектов снижает недостаточность системных мер господдержки этой сферы, отметили в СП. Финансовые ресурсы, направляемые на реализацию концессий, рассредоточены между различными механизмами льготного финансирования, а также финансовыми инструментами поддержки регионов. На 1 ноября 2024 года различными мерами господдержки было охвачено 268 концессионных проектов в сфере ЖКХ с общим запланированным объемом инвестиций 258,6 млрд рублей. При этом в общем объеме финансовой поддержки сектора ЖКХ, реализуемой через различные инструменты, доля финансирования КС незначительна. Так, в 2022-2023 гг. она составляла 0,74% в объеме специальных казначейских кредитов и 2,29% - в объеме инфраструктурных бюджетных кредитов.

На начало 2024 года 42% коммунальных сетей (395 тыс. км из 949 тыс. км) нуждались в замене. При этом с 2021 по 2023 год доля таких объектов не уменьшилась. Для ускоренного обновления основных фондов ЖКХ необходимо обеспечить ежегодную замену не менее 5% от общей протяженности сетей. Вместе с тем изношенность коммунальной инфраструктуры, отставание темпов замены инженерных сетей от требуемого согласно нормативному сроку их службы, аварийность - являются следствием недоинвестирования отрасли ЖКХ. В общем объеме инвестиций в основной капитал доля сферы ЖКХ в 2022 году составила 1,5%, в 2023 году - 1,9% (без учета инвестиций в основной капитал в сфере твердых коммунальных отходов).

Предельные индексы повышения платы граждан за коммунальные услуги устанавливаются на короткие сроки, и это влияет на возможность привлечения внебюджетных инвестиций в сектор: непредсказуемость возврата инвестиций делает рынок ЖКХ непривлекательным. Этим объясняется небольшое количество федеральных концессионеров на данном рынке, отмечают в СП. Существующие механизмы "превышения индекса", установления "долгосрочных параметров регулирования" являются индивидуальными, поскольку применяются уже под конкретное соглашение. С 2020 по 2024 год 21 регион обращался в ФАС с обоснованием необходимости превышения индекса, при этом доля отказов со стороны ФАС с 2020 года возросла с нуля до 65,5%.

Механизмом установления долгосрочных значений индекса на несколько лет вперед с 2021 года воспользовались три региона: Московская, Тюменская области и Татарстан. Существующие способы повышения индекса, а также возможность гарантированного установления его на долгосрочный период носят индивидуализированный характер и не способствуют системному развитию механизма привлечения внебюджетных источников в сектор ЖКХ, отмечают в СП.

Оплата ЖКУ в структуре расходов домашних хозяйств по итогам 2023 года составляла 9,2%, и это на 0,9 процентных пункта меньше, чем в 2021 году. Для сравнения СП приводит данные о доле расходов на жилье и коммунальные услуги в других странах - так, в Китае это 22,75% от всех расходов, в Казахстане - 13,3%.

Законодательством не урегулирован вопрос об изменении долгосрочных параметров концессионного соглашения в ситуациях, когда фактическая инфляция значительно превышает ранее прогнозируемый уровень и установленные в КС индексы роста долгосрочных параметров. В результате концессионер несет убытки, не связанные с государственным регулированием.

Низкий уровень инвестиционной привлекательности коммунальной инфраструктуры характерен прежде всего для муниципалитетов с населением менее 100 тыс. человек, отмечается в отчете СП. Это связано с высоким уровнем износа объектов, постоянным уменьшением платежеспособного населения в связи с оттоком в крупные города, а также с отсутствием представляющего интерес для инвестора объема реализации коммунальных ресурсов и низкими тарифами для населения.

Также СП отметила, что процесс заключения и реализации концессий не в полной мере соответствует законодательству. Выявлен формальный подход к установлению показателей КС. Так, в ряде соглашений они имели либо нулевые, либо неизменяемые значения на всем периоде реализации, то есть не были нацелены на улучшение качества предоставляемых услуг. Отмечается тенденция увеличения количества мероприятий, не выполняемых в установленные сроки.

По итогам анализа СП предложила правительству ряд мер для повышения эффективности концессий в ЖКХ. Необходимо, по мнению ведомства, разработать типовую форму расчетной финансово-экономической модели концессионных соглашений в сфере ЖКХ и сделать ее одним из ключевых условий их заключения. Также нужно определить минимальный объем инвестиционных обязательств концессионера и предусмотреть мониторинг заключенных соглашений на предмет взятых обязательств и их фактического исполнения в разбивке по годам бюджетного цикла. Еще одно предложение - разработать системные меры поддержки концессионных проектов в ЖКХ с определением требований к показателям их эффективности.

По данным СП, на начало октября 2024 года в России были переданы по концессионным соглашениям более 163 тыс. объектов ЖКХ, это более 12% от общего количества объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Лидерами являются Кировская и Самарская области, где в концессию передано более 80% объектов ЖКХ. К началу 2024 года реализовывались или были завершены 3509 КС в сфере ЖКХ, это 85 % всех заключенных соглашений.