Foreign Affairs (США): голодающее государство

В течение тысячелетий процветание рынков было невозможно без помощи со стороны государства. Без регулирования и поддержки со стороны правительства английские производители тканей и португальские виноделы, которых экономист Дэвид Рикардо (David Ricardo) прославил в своей теории сравнительных преимуществ, никогда бы не достигли масштабов, необходимых для ведения международной торговли. Большинство экономистов справедливо подчеркивают роль государства в обеспечении общественных благ и исправлении рыночных ошибок, но они часто упускают из виду историю того, что изначально привело к появлению рынков. Незримая рука рынка находилась в зависимости от более тяжелой хватки государства. Государству требуется нечто простое для того, чтобы осуществлять свои многочисленные функции: доход. Деньги требуются на строительство дорог и портов, на обеспечение образования молодым и здравоохранение больным, на финансирование фундаментальных исследований, являющихся источником всего прогресса, а также на обеспечение кадрами бюрократии, поддерживающей развитие общества и экономики. Ни один успешный рынок не может выжить без поддержки сильного функционирующего государства. Государство нищает Сегодня эта простая истина оказалась забыта. В Соединенных Штатах общие налоговые поступления, выплачиваемые на всех уровнях государственного управления, сократились почти на 4% за последние два десятилетия, с 32% в 1999 году до примерно 28% на сегодняшний день, и этот спад уникален в современной истории среди богатых государств. Прямое следствие подобных перемен очевидно: разрушение инфраструктуры, замедление темпа инноваций, снижение темпов роста, рост неравенства, сокращение продолжительности жизни и ощущение отчаяния среди значительной части населения. Эти последствия усугубляют и нечто намного более глобальное — угрозу устойчивости демократии и глобальной рыночной экономики. Это сокращение доли государства в национальной прибыли отчасти является результатом сознательного выбора. В последние десятилетия законодатели в Вашингтоне — и в несколько меньшей степени, во многих других западных странах — усвоили нечто вроде религиозного догмата, по которому налоги являются препятствием для экономического роста. И этот догмат положен у фундамент их экономической веры, превращая их в «рыночных фундаменталистов». В то же время рост международной налоговой конкуренции и развитие глобальной отрасли, предоставляющей услуги по уходу от налогообложения, оказывают дополнительное давление на доходы. Сегодня транснациональные корпорации переводят почти 40% своей прибыли в страны с пониженной ставкой налогообложения по всему миру. За последние 20 лет, по данным экономиста Брэда Сетсера (Brad Setser), американские компании сообщили о росте прибыли лишь в небольшом количестве юрисдикций с низким налогообложением; их отчетная прибыль на большинстве крупнейших мировых рынков существенно не выросла — а это показатель того, насколько умело эти фирмы переводят капитал при уходе от налогообложения. Например, компания «Эппл» (Apple) проявила в уходе от налогов такую же изобретательность, как и в техническом проектировании; в Ирландии технологический гигант несколько лет платил налоги по минимальной годовой ставке размером в 0,005%. В уходе от налогообложения участвуют не только корпорации; среди сверхбогатых граждан уход от налогов является своего рода спортом больших достижений. Около 8% мирового личного богатства скрыто в зонах льготного налогообложения. Такие юрисдикции, как Каймановы острова, Панама и Швейцария, выстроили свою экономику, поставив перед собой цель помочь богатым людям в мире скрыть свои активы от правительств тех стран, гражданами которых они являются. Даже в тех местах, которые не фигурируют в международных списках особого контроля — в том числе в таких американских штатах, как Делавэр, Флорида и Невада — банковская сфера и корпоративная тайна позволяют людям и компаниям уйти от налогообложения, регулирования и публичной отчетности. Оставаясь без контроля, эти процессы будут приводить к накоплению богатства у все меньшего и меньшего количества людей, высасывая соки из государственных институтов, обеспечивающих услуги для всех. В результате произойдет не только рост неравенства в обществе, но и кризис и крах в самой структуре капитализма, в способности рынков функционировать и распределять свои блага в широком смысле. Мир для плутократов Нынешнее затруднительное положение дел проистекает из политических решений, позволивших элитам ограничить область влияния правительств, в том числе их способность взимать налоги. В Соединенных Штатах Верховный суд не раз выполнял функцию стража привилегий плутократов, вынося сомнительные в юридическом отношении решения против прямого подоходного налога в 1895 году и политики «Нового курса» в 1930-е годы. На государственном уровне акцент на налог с продаж вместо налога на собственность непропорционально перенес бремя ответственности на бедное и цветное население, обеспечив защиту более богатому белому населению. Несмотря на эти преграды, Соединенным Штатам успешно удалось внедрить одну из самых прогрессивных систем налогообложения в мире с 1930-х по конец 1970-х годов, при этом верхние предельные ставки налога на имущество превышали 90%, верхние ставки налога на недвижимость приближались к 80%, а эффективные налоговые ставки для очень богатого населения в середине века составляли около 60%. Однако администрация президента Рональда Рейгана (Ronald Reagan) разрушила эту систему, сократив предельный подоходный налог до 28% в 1986 году, и на тот момент это был нижний предел в развитых странах. В 2010 году был недолгий период, когда налог на недвижимость был полностью отменен в соответствии с политикой сокращения налогов при Джордже Буше-младшем (George W. Bush). (Эти сокращения были отозваны в 2011 году, а налог на недвижимость был восстановлен). Администрация Буша нарушила исторические нормы, развязав войну в Ираке в 2003 году и одновременно снизив налоги для богатых. Она сократила предельные верхние ставки, в частности для тех, кто получает доход с капитала, развязав при этом катастрофическую войну в Ираке, стоившую Соединенным Штатам, по некоторым оценкам, свыше трех триллионов долларов. В 2017 году администрация Трампа продвинула эту тенденцию еще дальше, не только снизив верхний предел налоговой ставки и корпоративных ставок, но и создав так называемые схемы зон возможностей, позволяющие богатым избежать налогов на прирост капитала при помощи инвестиций в бедные районы. На практике же застройщики использовали новые налоговые льготы на строительство роскошных комплексов и студий йоги в богатых кварталах, находящихся рядом с зонами для бедных и даже включенных в них. За последние четыре десятилетия новые лазейки, а также развитие рынка услуг консультантов, готовых помочь компаниям уйти от налогообложения плюс рост корпоративной культуры ухода от налогов привели к ситуации, в которой многие крупнейшие американские компании вообще не платят корпоративных налогов. Этот феномен трудно назвать уникальным для Соединенных Штатов. Многие правительства по всему миру обратились к менее прогрессивным системам налогообложения, и это связано с растущим неравенством. Этот процесс был обусловлен сокращением в сфере налогообложения капитала, в том числе снижением корпоративных налогов. Средняя глобальная ставка налога на прибыль снизилась с 49% в 1985 году до 24% в 2018 году. Сегодня, согласно последним имеющимся оценкам, корпорации по всему миру ежегодно выводят свыше 650 миллиардов долларов прибыли (около 40% прибыли, которую они получают за пределами стран, где находятся их штаб-квартиры) в страны с льготным налогообложением, в первую очередь на Бермуды, в Ирландию, Люксембург, Сингапур и на некоторые из Карибских островов. Богатейшие компании почти не платят налогов Во многом в этом виновата существующая система трансфертных цен, регулирующая налогообложение товаров и услуг, предоставляемых и потребляемых отдельными частями многонациональных компаний. Эта система была изобретена в 1920-х годах и с тех пор почти не изменилась. В ней сформулированы важные установки (например, где фиксировать прибыль) для самих компаний (вне зависимости от того, где имела место коммерческая деятельность). Причина этого вот какая: система была задумана для направления потоков произведенных товаров, определявших мировую экономику в 1920-е годы, когда основная торговля шла между отдельными фирмами; она не была задумана для современного мира торговли услугами, мира, в котором наибольший объем торговли осуществляется между дочерними компаниями корпораций. Один из авторов данного материала (Стиглиц) возглавлял Совет консультантов по экономике в 1990-е годы при президенте Билле Клинтоне (Bill Clinton) и вел тихую, но безуспешную кампанию по изменению мировой системы и приведению ее к стандарту, который использовался в Соединенных Штатах для распределения прибыли между штатами. Этот механизм известен как «распределение по формуле», где с целью определения налога на компанию ее прибыль калькулируется на основании доли продаж фирмы, трудоустройства и капитала в разных штатах: в каком штате фирма работает, тому штату она и платит налог. Но узкие корпоративные интересы отстаивали статус-кво и настояли на своем. С тех пор расширяющаяся глобализация лишь способствовала использованию системы трансфертных цен для уклонения от уплаты налогов. Это лишь усугубило проблемы, связанные с выводом капитала в страны с льготным налогообложением. Ни в одном секторе экономики уход от налогов не поражает настолько, как в технологическом. Богатейшие компании мира, принадлежащие самым обеспеченным людям мира, почти не платят никаких налогов. Технологическим компаниям разрешается безнаказанно выводить миллиарды долларов прибыли в такие места, как Джерси, один из Нормандских островов, где ставка корпоративного налога равна нулю. Некоторые страны, в том числе Франция и Великобритания, пытались ввести налог на ряд доходов, которые технологические гиганты получают в своих юрисдикциях. Но маленький налог размером 3% во Франции, например, лишь усилил необходимость нового глобального соглашения, потому что его спектр действия слишком ограничен: он направлен только на цифровой сектор, хотя массовый вывод прибыли практикуют не только «цифровики» — он есть и в фармацевтике, финансовых услугах, а также в сфере материального производства. Как богатеют самые богатые Многие политики, экономисты, корпоративные магнаты и финансовые воротилы утверждают, что налоги препятствуют росту. Противники повышения налогов утверждают, что фирмы будут реинвестировать больше прибыли, если правительство будет забирать себе меньше. С этой точки зрения двигателем роста являются корпоративные инвестиции: расширение бизнеса создает рабочие места и повышает заработную плату, что в конечном итоге отвечает интересам работников. Однако в реальном мире нет очевидной взаимосвязи между налогообложением капитала и его готовностью накапливаться и инвестироваться. С 1913 по 1980-е годы темпы сбережений и инвестиций в Соединенных Штатах колебались, но, как правило, составляли около 10% национального дохода. После снижения налогов в 1980-х годах при администрации Рейгана налогообложение капитала снизилось, однако то же самое произошло и с темпами сбережений и инвестиций. Эту динамику иллюстрирует снижение налогов в 2017 году. Вместо того, чтобы повысить годовую заработную плату до 4000 долларов на семью, стимулировать корпоративные инвестиции и всплеск устойчивого экономического роста, как обещали его сторонники, сокращение привело к мизерному росту заработной платы, увеличению темпов роста на пару четвертей, а вместо инвестиций, к выкупу акций на один триллион долларов, что создало лишь непредвиденную прибыль богатых акционеров, и без того возглавлявших пирамиду доходов. Разумеется, за создание этой золотой жилы расплачивается общественность: Соединенные Штаты впервые столкнулись с дефицитом размером в один триллион долларов. Снижение налогов на капитал связано, главным образом, с одним следствием: богатые, получающие большую часть своего дохода от существующего капитала, получают возможность накопления еще большего состояния. В Соединенных Штатах доля состояния, принадлежащего богатейшему 1% взрослого населения, резко возросла с 22% в конце 1970-х годов до 37% в 2018 году. И, напротив, в тот же период доля состояния 90% взрослого населения снизилась с 40% до 27%. С 1980 года то, что утратили 90%, составляющие основание пирамиды, получил 1% ее верхушки. Растущее неравенство вредно для экономики. Во-первых, неравенство ослабляет спрос: основная часть населения тратит меньше денег, а богатые не склонны направлять свои новые доходы на покупку товаров и услуг остальной экономики; вместо этого, они накапливают богатство в оффшорных налоговых убежищах или вкладывают его в дорогое искусство, не покидающее хранилищ. Экономический рост замедляется, потому что в экономике в целом тратится меньше денег. В то же время неравенство передается из поколения в поколение, давая детям богатых больше шансов попасть в лучшие школы и жить в лучших районах, упрочивая цикл все более глубокого раскола между имущими и неимущими. Неравенство также идет вразрез с демократией. В Соединенных Штатах миллионеры и миллиардеры имеют несоразмерный доступ к политическим кампаниям, выборным должностным лицам и политическому процессу. Экономические элиты почти всегда являются победителями любой законодательной или нормативной борьбы, в которой их интересы могут противоречить интересам среднего класса или бедных. Нефтяные магнаты, братья Кох (Koch) и другие правые финансисты успешно выстроили политические механизмы, чтобы захватить государственные институты и проталкивать усугубляющие неравенство законы против государственного финансирования и профсоюзов. Даже те богатые люди, которые придерживаются, как принято считать, более умеренных взглядов в политике, например, руководители технологических компаний, как правило, сосредотачивают свои политические усилия на узких технократических вопросах, а не на распределительных конфликтах, являющихся отличительной чертой сегодняшней политики. Пусть богатые платят Только новый категоричный режим внутренних и международных налогов спасет богатые демократии и экономику от перекосов и опасностей безудержного неравенства. Первой задачей бизнеса должно стать создание фискальной системы, которая генерирует налоговые поступления, необходимые для экономики XXI века — и эта сумма, должна быть даже больше той, которая отмечалась в середине XX века, в период стремительного экономического роста Соединенных Штатов, когда процветание происходило более равномерно. В современной инновационной экономике правительствам придется тратить больше средств на фундаментальные исследования и образование (12 лет обучения, возможно, было достаточно 1950 году, но не сегодня). В современном урбанизированном обществе правительствам необходимо больше тратить на дорогостоящую городскую инфраструктуру. В современной экономике услуг правительствам необходимо увеличивать затраты на здравоохранение и уход за престарелыми, то есть в областях, где государство, разумеется, играет центральную роль. В сегодняшней динамичной и постоянно меняющейся экономике правительствам придется тратить больше средств, чтобы помочь людям лучше справляться с неизбежными неполадками экономических преобразований. Решение экзистенциальной проблемы климатических изменений также потребует значительных инвестиций в экологичную инфраструктуру. Когда все больше и больше дохода получают очень богатые люди и корпорации, только намного более прогрессивная система налогообложения обеспечит необходимый уровень поступлений. Нет никаких оснований, по которым зарплаты рабочих должны рассчитываться по более высоким налоговым ставкам, чем капитал. Сантехники, плотники и рабочие автомобильной промышленности не должны платить налоги по более высокой ставке, чем компании, управляющие частным капиталом; мелкие семейные ритейлеры не должны платить налоги по более высокой ставке, чем богатейшие корпорации мира. Следующим шагом будет устранение специальных положений, которые освобождают дивиденды, прирост капитала, проценты, недвижимость и другие формы богатства от налогообложения. Сегодня, когда активы передаются из поколения в поколение, основной прирост капитала вообще избегает налогообложения; как следствие, многим состоятельным людям удается избежать уплаты налогов на прирост капитала своих активов. Словно налоговый кодекс разработан, чтобы сформировать наследную плутократию, а не ради создания мира с равенством возможностей. Без повышения налоговых ставок отмена этих специальных положений для владельцев капитала, которая вынудит их платить по той же ставке, что и рабочие, принесет в течение следующих десяти лет триллионы долларов. Налог на богатство Другим улучшением будет налог на богатство, как, например, недавно предложенный Элизабет Уоррен (Elizabeth Warren), сенатором-демократом США от штата Массачусетс, которая выдвинула свою кандидатуру на пост президента. Она предложила ввести налог в размере 2% на состояния выше 50 миллионов долларов и 6% на состояние выше одного миллиарда долларов. Такой налог поможет собрать почти 3,6 триллиона долларов в течение следующих десяти лет. Его будут выплачивать 75000 самых богатых семей Америки — менее 0,1% населения. Чтобы справиться с уходом от подоходного налога и налога на богатство, государствам придется намного больше сотрудничать друг с другом. Вместо того чтобы позволять богатым людям и корпорациям скрывать активы при помощи замысловатых оффшорных трестов и прочих не запрещенных законом способов вывода денег, страны должны создать глобальный реестр богатства, где были бы указаны конечные владельцы всех активов. Соединенные Штаты могли бы для начала собрать всеобъемлющую информацию, уже существующую в рамках частных финансовых институтов, таких как Депозитарная трастовая компания (Depository Trust Company). Европейский союз с легкостью мог бы сделать то же самое, и в конце концов эти реестры можно было бы объединить. Налог на корпорации Правительствам также придется облагать налогом корпорации, фигурирующие в их юрисдикциях в соответствии с их глобальными доходами, и не позволять им переводить деньги в юрисдикции с низким налогообложением при помощи дочерних компаний или иными средствами. Вместо того, чтобы фактически позволять фирмам самостоятельно декларировать национальное происхождение своей прибыли, правительства должны связывать налогооблагаемый корпоративный доход с территориями через распределение по формуле. В рамках этой системы компания «Эппл» не сможет выйти сухой из воды при помощи своих трюков с выводом прибыли. Наконец, следует учредить глобальный минимальный налог, чтобы установить базовый уровень, до которого могут опустить ставки вероятные территории с пониженным налогообложением. Как только новые правила будут приняты, возникнет необходимость следить за их надлежащим исполнением, как за исполнением и уже существующего налогового законодательства. Налоговая служба потерпела крах в последние годы, лишившись тысячи сотрудников в период с 2010 по 2016 год, и в эпоху Трампа эта тенденция только усугубилась. Это управление следует укомплектовать тысячей сотрудников, предложить им конкурентоспособную заработную плату и модернизировать там устаревшие системы информационных технологий. На международном уровне директивные органы должны найти правильный режим сотрудничества, позволяющий обеспечить оптимальное и самое строгое соблюдение сбора налогов. Один из вариантов потребует от крупнейших развитых экономик (США и западноевропейских стран) первыми подать пример, требуя, чтобы фирмы, торгующие на своих рынках, следовали новым правилам, и используя дипломатическое давление, чтобы заставить другие страны принять аналогичные системы (это принесло бы им пользу за счет сбора налоговых поступлений, которые они не могут использовать сейчас). Ведутся серьезные споры о том, нужны ли миру новые торговые соглашения после того, как десятилетия либерализации торговли усугубили неравенство внутри стран; вне зависимости от этого, было бы целесообразно обусловить подписание любых новых торговых сделок соблюдением более строгих правил налогового сотрудничества. Возможно, существует возможность для многостороннего подхода, например, путем превращения находящейся в настоящее время в осадном положении Всемирной торговой организации (ВТО) в орган, способный помочь в обеспечении соблюдения налогового законодательства и других вопросах международного сотрудничества, таких, как климатические изменения. Для того чтобы это произошло, потребуются существенные изменения в культуре и среди персонала ВТО. Какой бы путь ни выбрали правительства, важно признать, что существует альтернатива неолиберальной торговой политике. Вместо модели, ограничивающей способность суверенных государств защищать себя от вывода капитала и уклонения от уплаты налогов, правительства могут построить торговую модель, поддерживающую налоговую справедливость. В Соединенных Штатах большинство из этих реформ может быть достигнуто в рамках существующих ограничений, продиктованных Конституцией США. Идут дискуссии о налоге на богатство, который, по утверждению консерваторов, будет противоречить конституционным ограничениям на прямое налогообложение; многие историки и ученые в области права не согласны с этим возражением консерваторов. Кто-то из критиков может также сказать, что эти предложения слишком экстремальны, утверждая, что они будут препятствовать инвестициям, вредить экономике и замедлять рост. Это бесконечно далеко от истины. На самом деле, настоящей крайностью является эксперимент в области налогообложения, начавшийся в эпоху Рейгана, когда были резко снижены налоговые ставки для богатых и для корпораций. Результаты очевидны: медленный рост, высокий дефицит и беспрецедентное неравенство. Возрождение государства Эти огромные проблемы вызвали необходимость проведения еще более масштабных реформ. По мере того как более молодые избиратели все чаще склоняются к левому флангу, задерживая пересмотр существующего налогового режима и продолжая лишать государство доходов, государство может приступить к гораздо более радикальным политическим изменениям, чем те, которые представлены здесь. Более пугающая угроза может исходить от правых: авторитаристы и националисты уже не раз доказывали свою способность использовать гнев негодующей из-за неравенства общественности в своих собственных целях и пускать его в нужное им русло. Поглощая государство, капитализм уничтожает самое себя. Веками рынки полагались на сильное государство, чтобы гарантировать безопасность, стандартизировать меры и валюты, строить и поддерживать инфраструктуру и подвергать преследованию недобросовестных игроков, получающих свое богатство, эксплуатируя тем или иным способом других. Государства закладывают основу для здорового образованного населения, способного участвовать в успешном процветании рынков и вносить в него свой вклад. Позволив государствам взимать их справедливую долю дохода в форме налогов, мы не вступим в антиутопическую эпоху репрессивного правительства. Напротив, укрепление государства вернет капитализм на более здравый путь к будущему, где рынки работают в интересах производящего их общества, а выгода от экономической деятельности не будет ограничена малочисленной элитой, находящейся на грани исчезновения.